Nuovi confini della cittadinanza

di Giovanni Tonella

 

1. La cittadinanza è una questione di confine e al confine, un tema che congiunge la dimensione della definizione della cittadinanza in termini giuridici e di filosofia politica (sia nei termini di filosofia normativa che di ermeneutica della scienza politica) e la dimensione della cittadinanza come caratteristica dei destinatari delle politiche ed anche degli attori politici (scienza politica come scienza delle politiche). Non solo: è ovvio che oltre al lato “scientifico” di come viene determinato il senso di cittadinanza, vi è poi una dimensione pragmatica, di politica militante, di interpretazione che sorregge un comportamento attivo. Un esempio? Secondo Rousseau un associato al corpo politico è cittadino quando partecipa dell’autorità sovrana e suddito quando invece è sottoposto alle leggi dello Stato[1]. Fin qui tutto normale, si direbbe. Ma ciò significa nello stato democratico che il cittadino è autolegislatore, se suddito di se stesso. Ma ciò come può avvenire? Esclusivamente mediante la rappresentanza politica. E qui si crea un cortocircuito: molta letteratura sottolinea l’aspetto spoliticizzante dell’essere cittadino che allo stesso tempo subisce decisioni altrui. Ma lasceremo questa discussione filosofico politica, per considerare una appunto maggiormente immersa nella dinamica della sociologia politica e della scienza delle politiche. Userò il concetto di cittadinanza senza una pretesa referenziale, come si addice a chi ha assunto fino in fondo la svolta linguistica, ma come un concetto che subisce a seconda dei contesti (e delle comunità dei parlanti) delle modificazioni in termini di significato. Indubbiamente, tuttavia, la mia riflessione partirà dal problema che abbiamo di fronte a noi: il tema della nuova cittadinanza, dei nuovi italiani. Le ricerche sociologiche in merito - mi viene in mente una ricerca a cui ha contribuito il senatore democratico Della Zuanna[2] - mettono peraltro in evidenza una serie di criticità, ma soprattutto di potenzialità che si dovrebbero cogliere: molto spesso gli italiani di seconda generazione sono carichi di motivazioni e di aspettative, di energia a cui dare sbocco. Insomma oggi siamo di fronte ad una sfida, sempre presente nella storia della cittadinanza, una sfida che potremmo definire come “la sfida inclusiva”: opteremo per una concezione restrittiva della cittadinanza oppure sceglieremo di costruire una nuova fase dell’allargamento della cittadinanza? È evidente che si tratta di una decisione che implica un giudizio di valore e tuttavia si tratta di capire che una società che invecchia e si depaupera di risorse è destinata ad avere grosse difficoltà di sostenibilità

2. Storicamente abbiamo da considerare due fenomeni: 1) da un lato abbiamo una espansione della cittadinanza che ingloba nuovi soggetti intesi come cittadini, attorno all’arricchimento delle condizioni della cittadinanza. Cioè abbiamo sia il fenomeno che allarga la cittadinanza - riducendo altre modalità di partecipazione nel corpo politico e comunitario -, sia il numero dei cittadini; 2) dall’altro la cittadinanza ha una dinamica espansiva anche in quello che definisce l’essere cittadini: a) in rapporto ai diritti (e ai doveri); b) alle capacità; c) alle competenze. Se ad esempio rimaniamo sul piano dei diritti ci viene in mente l’approccio sociologico di Marshall nel classico Cittadinanza e classe sociale che mette in risalto, considerando nella fattispecie la storia britannica, l’allargamento e il passaggio dai diritti civili, a quelli politici e infine a quelli sociali. Una traiettoria che potremmo anche definire diacronica e storicamente compiuta in molte aree del mondo, e che allo stesso tempo riflette la centralità della dimensione dei diritti sociali per far inverare realmente i diritti civili e politici. Marshall mette allo stesso tempo in evidenza come i diritti sociali, come quelli politici sono essenziali per promuovere realmente anche quelli civili. Non solo ma che l’uguaglianza dello status di cittadinanza è allo stesso tempo un vincolo per la diseguaglianza delle classi, economico-sociale, e una condizione perché tale eguaglianza non sia distruttiva e si legittimi[3]. Ora questa analisi più sociologica dà l’opportunità di operare sia riflessioni critiche, che di riconoscimento positivo tanto da richiedere un nuovo sforzo egalitario sulla base dell’appartenenza alla medesima dimensione economica. La riflessione critica è quella che ad esempio individua nella ricostruzione di Marshall imprecisione e regressività politica. Questa ad esempio è la tesi di un giurista come Ferrajoli[4]: la visione di Marshall rischia di legare la cittadinanza alla comunità politica e quindi di subordinare i diritti dell’uomo a quelli del cittadino. Ferrajoli propone, infatti una soluzione radicalmente universalista che appare oggettivamente utopistica, ma che permette di evidenziare le contraddizioni immanenti tra la dialettica dei diritti dell’uomo e i diritti del cittadino. Per Ferrajoli si dovrebbe invece partire dai diritti dell’uomo, ponendoli come prioritari rispetto ai diritti del cittadino e introducendo in essi diritti dello stesso cittadino: ad esempio il diritto di residenza e di libera circolazione[5]. È evidente la dinamica universalistica, che noi prendiamo come modello critico-regolativo, per criticare, con l’arma dei diritti umani, la logica nazionalistica, comunitaria, che diventa addirittura etnocentrica. Inoltre è manifesta anche una capacità di interrogare la stessa agenda politica: mi permetto di partire da una considerazione di Ferrajoli: “È ben vero che il problema della povertà dei paesi arretrati del Sud del mondo si risolve non tanto aprendo le frontiere, ma risolvendo in quegli stessi paesi i problemi dello sviluppo. Ma è altrettanto certo che l’Occidente non affronterà mai seriamente questi problemi se non li sentirà come propri. E non li sentirà mai come propri se non si sentirà minacciato direttamente dalla pressione demografica che da quei paesi proviene e se non dovrà fronteggiare, dopo aver invaso prima con le sue rapine e poi con le sue promesse il mondo intero, l’invasione delle popolazioni affamate che oggi premono alle sue frontiere”[6]. L’altra riflessione, invece, partendo dalla constatazione delle politiche statuali sulla cittadinanza, e valorizzando la lettura di Marshall della centralità della cittadinanza sociale, mette in evidenza la necessità, proprio a partire dalla valenza dell’integrazione economica di rilanciare l’ideale egalitario della cittadinanza sociale di Marshall, criticando l’impostazione etnica-monista culturale oggi crescente[7].

3. Ma oltre al terreno di come estendere la cittadinanza, vi è un’altra questione: appunto quella legata alla sua multidimensionalità, ma ancor più precisamente alla sua rilevanza sul terreno del cosiddetto governo della democrazia di matrice neoistituzionalista. In quest’ultimo caso il punto osservativo per così dire d’accesso è appunto l’analisi delle politiche pubbliche, ossia il piano che vede nel cittadino colui che è destinatario delle politiche pubbliche e che per la loro stessa decisione, implementazione e valutazione risulta fondamentale, in particolare di quelle politiche che permettono la promozione ed il rafforzamento del corpo politico democratico[8]. Gli obiettivi della governance democratica sono: 1) sviluppo delle identità (solidarietà collettiva, governo delle identità, governo del conflitto, civilizzazione del conflitto); 2) sviluppo delle capacità politiche (costruzione di capacità, diffusione di capacità, mobilitazione delle capacità e gestione delle capacità); 3) sviluppo dei discorsi politici: qualità del discorso politico, definiscono le responsabilità politiche e costruiscono le identità e le preferenze.

4. Insomma quindi due questioni: 1) la cittadinanza che si allarga, ma soprattutto 2) la cittadinanza che muta nel significato ovvero le nuove forme della cittadinanza[9] e le politiche per una sua capacitazione. La prima dimensione è in qualche maniera una dimensione autosufficiente nella dinamica di allargamento? Evidentemente no. La storia lo testimonia. Il campo di confronto per giustificare l’allargamento e per motivare alla lotta politica per il suo allargamento risiede in un'altra dimensione che potremmo articolare su due piani in connessione: a) il piano culturale, filosofico: ciò che giustifica e motiva la pretesa e la necessità della cittadinanza; b) il piano sociale (economico): ciò che evidentemente richiede che uno status di contributo sociale sia riconosciuto come indisgiungibile da un riconoscimento inclusivo. Questi piani evidentemente sono terreni di lotta politica e pertanto di confronto dialettico, di dibattito, di intreccio tra piano comunicativo e piano strategico (secondo i canoni della teoria dell’agire comunicativo)[10]. È evidente come sia necessario un impegno in termini di mediazione culturale, di ricerca di piani di intersezioni di consenso (l’overlapping consensus di John Rawls), di terreni comuni di patriottismo costituzionale (in cui appaiono fortemente inclusivi sia i discorsi socialisti che liberali), di costruzione di una identità e di un discorso strutturante e interculturale, di una nuova sintesi culturale[11]. Ad esempio, se emerge come problematico il confronto con l’Islam, è bene valorizzare le interpretazioni compatibili con un regime democratico e pluralista, e pertanto passi del Corano come il seguente: “Se Dio avesse voluto, avrebbe fatto di voi tutti un sol popolo: ma ciò non fece, per provarvi con ciò che vi ha dato. Gareggiate quindi nel compiere le buone opere; tutti ritornerete a Dio e questi vi farà allora conoscere ciò intorno a cui ora siete discordi”[12].

4. La seconda dimensione, parimenti, pertanto si qualifica in base alla medesima discussione politica e contingenza storico-sociale. Ora da questo punto di vista potremmo andare a mappare i principali orientamenti e le principali questioni oggi sul tappeto, per poi, ed è quello che vorrei fare come ultimo passaggio, affrontare una concezione della cittadinanza che oggi viene definita attiva e che mi pare una pratica, più che una identità riconosciuta, che può essere produttiva per il corpo politico e provocare l’espansione della cittadinanza, da un lato, e dall’altro arricchirne il significato. Per quanto riguarda il primo passaggio, prendo a riferimento l’approccio neoistituzionalista di March e Olsen, sopra evidenziato: la cittadinanza implica una politica che la definisca: appunto per questo si tratta di comprendere qual è la dimensione delle politiche a riguarda della questione immigrazione: la sfida inclusiva o l’opzione esclusiva passano attraverso la definizione delle identità, capacità e discorsi: per abilitare l’inclusione si deve lavorare sul piano quindi delle identità, delle capacità e dei discorsi. Un lavoro che vede molteplici attori, ma di cui si deve essere consapevoli. Se noi poi utilizziamo, seguendo altre mappe, gli approcci della democrazia deliberativa e partecipativa, possiamo ulteriormente arricchire gli strumenti analitici ed interpretativi sulla cittadinanza. Ad esempio all’altezza delle teorie deliberative della democrazia si potrebbe mettere in evidenza come nelle forme deliberative sia utile per la risoluzione dei problemi la pluralità degli approcci e la cooperazione dei destinatari delle politiche – ma questo forse non attiva un’azione di reale partecipazione nei processi politici? Non solo, cogliendo esempi dalla riflessione sulla democrazia partecipativa potremmo trarre schemi valutativi della stessa qualità della stessa e quindi della cittadinanza: si consideri la cosiddetta scala di Sherry Arnstein[13]:



Dimensione della partecipazione


Gradino della scala


Partecipazione effettiva


8 controllo dei cittadini


 


7 Partnership


 


6 Delega ai cittadini


Pseudo-partecipazione


5 Pacificazione-mediazione


 


4 Consultazione


 


3 Informazione


Non partecipazione


2 Terapia paternalistica


 


1 manipolazione

 

Tale scala ci suggerisce come sia molto importante interrogarsi sullo stesso significato della partecipazione, per evitare forme che più che inclusive ma abilitanti, potrebbero essere inclusive ma debilitanti, e quindi alla fine non realmente inclusive.

La cittadinanza peraltro si arricchisce di visioni che ne mettono in evidenza la sua per così dire sconnessione con il momento legittimante il potere, per apparire più legate al controllo, ossia a quelle forme, a volte puramente di interdizione e negative della cosiddetta controdemocrazia[14] (alla cui altezza probabilmente si tratta di leggere anche la dimensione nazionalistica e populistica di rigurgito anti-inclusione). In questo caso la politica è di fronte ad un cittadino che sorveglia, giudica, controllo, interviene su singole istanze, un cittadino che è sempre meno disposto alla pura e semplice obbligazione politica, rischiando allo stesso tempo di attivarsi solamente in maniera critica e non costruttiva.

Inoltre si deve considerare la cittadinanza anche in riferimento agli indicatori della cosiddetta qualità della democrazia, che qui in basso posso riportare mediante una tabella:



Dimensione della qualità


Standard


Procedurale


1 stato di diritto


 


2 rendicontazione


 


3 responsabilità inter-istituzionale


 


4 partecipazione


 


5 competizione


Sostantiva


1 rispetto dei diritti civili, politici e sociali e possibilità di estenderli


 


2 Eguaglianza sociale ed economica nell’accesso alle risorse


Di risultato


1 responsività

 

Ed è interessante notare come tra questi indicatori ve ne siano di sensibili alla questione sopra esposta relativa alla tensione dialettica tra la dimensione dei diritti umani e quelli del cittadino. Ma il discorso sulla qualità della democrazia è rilevante proprio perché è in grado di attivare una partecipazione attiva e consapevole del cittadino, ma anche di colui – residente e contribuente/fruitore – che vive in un corpo politico, ed è comunque, in questo senso “cittadino-non cittadino paradossale”, fattore delle politiche pubbliche e della qualità stessa del corpo democratico.

5. Prima di concludere è opportuno, visto l’ambito del presente intervento, fare un veloce approfondimento sulla cittadinanza europea. Abbiamo ricordato sopra che una delle nuove forme di cittadinanza è appunto quella europea: essa è un completamento della cittadinanza nazionale e non la sostituisce, e allo stesso tempo individua degli specifici diritti (libera circolazione e soggiorno negli Stati membri, diritto a non essere discriminato in base alla nazionalità, elettorato passivo e attivo nelle elezioni della propria città di residenza e del Parlamento europeo, diritto alla tutela diplomatica, diritto di petizione al Parlamento e al Mediatore europei nella propria lingua)[15]. In questi diritti si può prefigurare uno spazio progressivo di riconoscimento per chi risiede, per chi contribuisce da lavoratore e contribuente alla propria comunità-città di residenza e per chi in qualche maniera si configura come destinatario di politiche comuni.

6. In conclusione, a partire dalla valorizzazione di come la cittadinanza possa essere letta all’interno dell’ottica delle politiche pubbliche funzionali al governo democratico di un corpo politico, vorrei sottolineare che la sfida dell’inclusione è fondamentalmente non tanto e non solo una sfida per l’universalizzazione dei diritti dell’uomo, ma anche una sfida per la gestione creativa e positiva delle nuove energie sociali di un corpo politico, sempre se non decidiamo di abbandonare l’ombra dell’ideale democratico e crediamo che il conflitto sempre più distruttivo sia un felice esito per i nostri corpi politici[16]. Per questo è importante che si prosegua con maggiore coraggio con l’allargamento della cittadinanza, lasciando alle spalle la logica dello jus sanguinis e abbracciando sempre più quella dello jus soli[17], e allo stesso tempo che la cittadinanza venga intesa come una dimensione di attivazione nelle politiche pubbliche e nel corpo politico. E se tali considerazioni valgono per la dimensione nazionale (e la vicenda italiana), esse valgono anche per la dimensione europea.

 


*Ringrazio Bruno Martellone per l’ideazione della giornata di studio dedicata alla questione della cittadinanza e del suo invito come relatore, il presente testo rappresenta una parziale rielaborazione a partire dalla slides presentate al Convegno, che si è tenuto il 23 aprile 2016 a Treviso: “La cittadinanza degli italiani. Problemi aperti e nuovi confini”.

[1] Cfr. J.J. Rousseau, Contratto sociale, in Scritti politici, Laterza, Roma-Bari, 1971, p. 94. Sulle aporie dei concetti politici moderni si veda G. Duso, La logica del potere. Storia concettuale come filosofia politica, Roma-Bari, Laterza, 1999.

[2] Cfr. G. Dalla Zuanna, P. Farina, S. Strozza, Nuovi Italiani. I giovani immigrati cambieranno il nostro paese?, Il Mulino, Bologna 2009.

[3] Cfr. T.H. Marshall, Cittadinanza e classe sociale, Laterza, Roma-Bari, 2002 (or. 1950). Per una storia della cittadinanza si consideri il monumentale P. Costa, Civitas. Storia della cittadinanza in Europa, I-IV, Roma-Bari, Laterza, 1999.

[4] L. Ferrajoli, Dai diritti del cittadino ai diritti della persona, in D. Zolo, a cura di, La cittadinanza. Appartenenza, identità, diritti, Laterza, Roma-Bari, 1994, pp. 263-292. Ferrajoli ripartisce i diritti seguendo due diverse classificazioni (cfr. ivi, spec. pp. 273-274): l’una a partire dalla struttura dei diritti (indipendente dal diritto positivo), l’altra invece dalla sfera dei loro titolari (dipendente dal diritto positivo). Nel primo caso ci sono da un lato i diritti civili e politici (diritti-poteri) e dall’altro i diritti di libertà e i diritti sociali (diritti-aspettative). Nel secondo caso si distinguono i diritti dell’uomo o della personalità e quelli del cittadino o della cittadinanza.

[5] Ferrajoli si esprime in questi termini: “trasformare in diritti della persona i due soli diritti di libertà oggi riservati ai cittadini: il diritto di residenza e il diritto di circolazione” (ivi, p. 289). Ferrajoli lancia l’idea addirittura di superare la cittadinanza, ormai diventata strumento di esclusione, per affermare una cittadinanza universale.

[6] Ivi, p 289.   

[7] Cfr. G. Procacci, Le nuove sfide della cittadinanza in un mondo di immigrazione, in “Rassegna italiana di sociologia”, n. 3, 2009.

[8] J.G. March, J.P. Olsen, Governare la democrazia, Il Mulino, Bologna 1997.

[9]Si consideri ad esempio la ricerca in tal merito di Giovanni Moro sulla cittadinanza attiva e sulle nuove forme di cittadinanza. Nel primo caso abbiamo un significato che si parametra attorno all’azione attiva e partecipativa di promozione e tutela dei beni comuni di un corpo politico. Ciò passa attraverso l’appartenenza alla comunità degli aventi stessi nazionalità e diritti politici? Evidentemente no, sebbene i diritti politici siano un asset fondamentale. Nel secondo caso Moro individua una serie di nuove forme: Cittadinanza europea; Cittadinanza urbana; Cittadinanza elettronica; Cittadinanza cosmopolita; Cittadinanza attiva (tutela dei diritti, cura dei beni comuni); Corporate citizenship; Consumer citizenship; Cittadinanza multiculturale; Cittadinanza di genere. Si vedano: G. Moro, Cittadinanza attiva e qualità della democrazia, Carocci, Roma, 2013; G. Arena, Cittadini attivi, Laterza, Roma-Bari 2006.

[10] Cfr. J. Habermas, Teoria dell’agire comunicativo, I-II, Bologna, Il Mulino, 19972.

[11] È a causa di queste esigenze, a partire dalla stessa contemporanea situazione delle società multiculturali, che è di enorme significato il confronto e l’elaborazione filosofico politico, in cui si fronteggiano differenti correnti di pensiero: in particolare il filone che potremmo definire liberale (sia nelle sue versioni egalitarie, che liberiste-libertarie) e comunitaria (nelle sue forme più o meno miscelato di liberalismo). Si consideri per una introduzione: W. Kymlicka, Introduzione alla filosofia politica contemporanea, Feltrinelli, Milano 1996. Per quanto sia importante la consapevolezza della dimensione comunitaria, è tuttavia importante costruire il terreno comune di convivenza – necessariamente – su di un piano di condivisione attorno a principi universali, nel senso di un loro riconoscimento più che maggioritario.

[12] Il Corano, Hoepli, Milano, 1987, V sura, versetto 53.

[13] Cfr. S. Arnstein, A Ladder of Citizen Participation, “Journal of the American Institute of Planner” (JAIP), 1969, 35, 3, pp. 216-224.

[14] Cfr. P. Rosanvallon., La politica nell’era della sfiducia, Città Aperta, Troina (En) 2009.

[15] Cfr. G. Moro, Cittadinanza attiva e qualità della democrazia cit., p. 69. Molto interessante l’aspetto relativo al diritto di petizione: si consideri come oggi la UE preveda uno spazio per l’iniziativa dei cittadini europei (almeno un milione) per proporre in merito a materie attinenti all’attuazione dei Trattati e uno spazio di consultazione on-line. Sul tema rinvio a J. Labitzke, Risking More Democracy? The Handling of the European Commission with On-line Consultations, Convegno Sisp 2015.

[16] Che ci sia il conflitto e lo scontro di potere non è che un dato di fatto, ma dentro il conflitto vi deve essere sempre lo spazio per il nuovo inizio e la voce che testimonia un mondo diverso, di fratellanza.

[17] Registriamo uno stallo del processo di riforma della legge italiana e allo stesso tempo riconosciamo il progresso che il testo oggi fermo al Senato rappresenta in termini inclusivi.