RIORGANIZZAZIONE DEGLI ENTI LOCALI E QUESTIONE DEMOCRATICA

L’Italia sta attraversando un momento di crisi organica – si sarebbe detto un tempo – a cui si sta rispondendo con una rinnovata energia riformatrice. Le riforme istituzionali hanno e devono avere innanzitutto lo scopo di riformare lo Stato per rendere l’azione politico-amministrativa più efficace ed efficiente, in misura tale da guadagnare anche in termini di legittimità democratica e di capacità di ricaduta effettiva sul tessuto sociale ed economico. D’altro canto una delle condizioni per favorire una crescita economica di qualità, tale da affrontare un quadro di incertezza e per certi versi di naturale difficoltà delle nazioni che per prime hanno guadagnato uno stato di benessere, è appunto quella di migliorare le perfomance delle istituzioni politiche ed amministrative e quindi rafforzare la fiducia dei cittadini verso le medesime. Oggi anche in provincia di Treviso abbiamo il compito di implementare le riforme relative alla riorganizzazione degli enti locali, favorendo unioni o fusioni, a partire dalla spinta normativa della cosiddetta spending review. Vi sono stati dei passi falsi, da cui è necessario indubbiamente apprendere, ma ciò non toglie che l’esigenza di rendere più efficace ed efficiente il sistema degli enti locali rimane. E credo che ciò sia vero per una molteplicità di ragioni: innanzitutto per riuscire a dimostrare che le istituzioni non sono immobili, sanno riformarsi, ma soprattutto per liberare risorse al fine di sostenere meglio le sfide del futuro, per innalzare in primo luogo il livello degli investimenti pubblici, per rispondere alle necessità di una spesa sociale che viste le proiezioni demografiche tenderà ad aumentare, per poter dare agli enti locali ad esempio le risorse tali da finanziare le garanzie per il credito alle imprese (uno dei problemi oggi fondamentali per le aziende venete). Il passaggio dalle Unioni alle Fusioni in genere è il processo che cronologicamente si manifesta per il superamento della frammentazione degli enti locali; nel senso che a) l’unione appare come il primo passo, meno complicato; b) ma la fusione appare il passo necessariamente successivo, una volta considerata la situazione e quindi i limiti di una Unione (in termini di sovrastruttura che va a crearsi, di costi derivanti dalla maggiore complessità del processo decisionale ecc.). Tuttavia anche avviare le Unioni dei Comuni è già di per sé, come l’esperienza del Camposampierese dimostra, un fatto positivo, che produce opportunità. Certamente va evitato l’immobilismo. Una malattia che purtroppo al di là della retorica affligge anche il Veneto e i Comuni, mediamente comunque virtuosi, della nostra Regione.

Iniziamo ad analizzare per prima cosa la questione del passaggio alle fusioni in via diretta. In sintesi possiamo individuare le seguenti ragioni a favore e delle criticità: Ragioni a favore: 1) efficienza ed efficacia nell’azione di governo; 2) legittimazione democratica e accountability (rendicontazione e verifica); 3) riduzione dei costi della politica; 4) incentivi finanziari. Criticità: 1) identità messa in crisi; 2) riduzione dell’autonomia e della rappresentanza (intesa come rappresentatività, non come capacità decisionale); 3) possibili asimmetrie tra i Comuni contraenti la Fusione (Cfr. Baldi, Xilo, 2012).

Solo raramente si è passati subito alle fusioni. Molti passaggi stanno fallendo. Come i casi trevigiani stanno dimostrando, sia nella via diretta, che nella via indiretta, dopo la costituzione dell’Unione. E comunque in genere i passaggi alle fusioni avvengono a partire dai comuni-polvere. Tuttavia oggi siamo di fronte al fenomeno inedito che riguarda anche Comuni non polvere interessati alla fusione e comunque al passaggio da Unioni a Fusioni. Siamo inoltre di fronte sia al ritardo del Veneto (e della provincia di Treviso in particolare) che all’acuirsi di una necessità di riduzione dei costi e di aumento dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa, che non solo con una logica top-down, prevalente storicamente, le classi dirigenti si devono assumere come orizzonte, ma anche, bottom-up, i cittadini dal basso se ne devono appropriare (cosa finora accaduta più raramente). Io personalmente propendo oggi per la necessità delle fusioni. Insomma per essere più coraggiosi. Tuttavia, ripeto, anche le Unioni sono una soluzione da adottare, in termini gradualistici. Si tratta di un compito di riforma non facile e però allo stesso tempo ineludibile per una serie di ragioni, già sopra anticipate. In primo luogo si deve liberare risorse per la spesa sociale crescente e per gli investimenti, e poi è necessario ridurre dei costi espliciti (costi dell’amministrazione e costi della politica, riducibili), e infine non caricarsi di costi impliciti (costi di mancata specializzazione e innovazione; in ragione del tema della promozione di maggiore competitività delle comunità).

Si tratta allora di andare a definire cosa si intende appunto per i cosiddetti costi evitabili. Essi appunto possono essere divisi in costi: a) espliciti; b) impliciti. a) I primi si riferiscono ai costi fissi di gestione. Gli enti locali devono garantire due funzioni strumentali per erogare i servizi alle famiglie e alle imprese, il processo politico e la gestione delle attività di organizzazione e amministrazione generale; b) i secondi sono costi che generano una mancata entrata, una sorta di costo opportunità: “L’eccesso di frammentazione, infatti, impone tempi di decisione politica lunghi e ridondanti, moltiplica i costi di transazione, spinge verso una concorrenza territoriale di tipo predatorio, impedisce l’attivazione di servizi più innovativi e di interesse sovra locale, in sintesi mina lo sviluppo economico futuro e il mantenimento dei livelli di benessere raggiunti” (Iommi, 2013, p. 622). Si tratta di essere consapevoli che i Comuni eccessivamente piccoli uniscono elevati costi fissi a bassa offerta di servizi, povertà delle risorse umane e delle competenze e scarso potere decisionale degli amministratori locali; così tali comuni determinano una perdita di benessere per la popolazione insediata ben visibile e dunque misurabile. Insomma: “la frammentazione istituzionale delle grandi aree urbane rischia di produrre danni più rilevanti per la competitività dell’intero sistema economico regionale e per la sua capacità di rinnovarsi nel tempo” (Iommi, 2013, p. 625). Risulta evidente quindi che l’immobilismo lungi dall’evitare i passi falsi, già di per se stesso produce dei costi per il fatto che l’eccesso di frammentazione “implica la rinuncia all’innovazione e al miglioramento della qualità e della specializzazione dei servizi offerti” (Iommi, 2013, p. 641)

Le fusioni accrescono quindi governabilità, responsabilità e legittimazione. Allo stesso modo le Unioni e comunque tutte le forme di messa in comune dei servizi sono una cosa positiva, sebbene per certi versi una sorta di second best. Tuttavia, uscendo dallo schematismo unioni-fusioni sì e no, lo stesso ripensamento della P.A. negli enti locali in termini di front-office e back-office comune, legato all’innovazione digitale e alla massiccia applicazione razionale delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, uscendo dai costi imposti ad esempio dai software a pagamento, produrrebbe un deciso salto in avanti sia in termini di innovazione che in termini di riduzione dei costi, per appunto liberare energie nuove a servizio dell’economia. Inoltre è bene riaffermare che vi è una riduzione dei costi della politica.

Certamente le criticità che si possono ravvisare in un deciso atto di riforma attengono ad esempio alla minaccia dell’identità amministrativa, che è poi culturale. Su questo aspetto si tratta di avviare una valutazione, anche preventiva, per individuare le autentiche resistenze. È chiaro che molto dipende dai gruppi dirigenti locali, dagli opinion leaders che spesso sono organizzazioni intermedie di categorie, come pure forze politiche, dalla complessità della struttura decisionale, da come la posta in gioco viene considerata da tutti gli attori in questione e soprattutto dalle risorse politiche, economiche e giuridiche in mano agli attori. In termini comunque preventivi, in risposta all’obiezione legata alla minaccia in relazione all’identità, è bene cogliere tuttavia il fatto che a) l’identità muta; b) si possono comunque ricercare le formule migliori per agire sul nocciolo organizzativo della questione senza rimuovere i simboli comunitari; c) si deve assumere la consapevolezza che essere vicini ai cittadini, ma non riuscire a rispondere efficacemente è una contraddizione. Una contraddizione che attiene anche alla caratteristica di democraticità del governo.

Sui costi della politica abbiamo già ricordato sopra che vi è una riduzione. Certamente però può essere avvertita come criticità la diminuzione della rappresentanza politica e quindi il restringimento di un canale importante fra cittadino e istituzione, oltre che un indebolimento della palestra democratica che è l’ente locale. Da questo punto di vista una perdita in tal senso vi è stata anche con il cambiamento della legge elettorale comunale, che produce di per sé una diminuzione della partecipazione e della rappresentatività, a fronte di una efficacia in termini di stabilità politica.

L’obiettivo di riorganizzare, operando una semplificazione è dato e possiamo considerarlo come un imperativo contenuto nella stagione della cosiddetta revisione della spesa: revisione che deve toccare tutte le articolazioni istituzionali repubblicane, dai ministeri, alle società partecipate, dalle regioni ai comuni. Tale obiettivo, anche se non da conseguire immediatamente, può comunque motivare la progettazione politica in vista delle elezioni amministrative ed anche in vista delle elezioni regionali. La legge veneta potrebbe prevedere un aumento dell’incentivazione economica e sulla scorta delle scelte operate ad esempio dall’Emilia-Romagna una definizone top-down da parte della Regione maggiormente circoscritta delle aree territoriali da portare ad Unione di Comuni e/o fusioni. Ci deve essere la capacità da parte dei Comuni di lavorare per porre le condizioni del loro superamento, come d’altra parte un’azione da parte della Regione in rapporto al Cal veneto per andare nella stessa direzione. Si tratta di una grande riforma da favorire e promuovere. Dal punto di vista istituzionale si potrebbe poi appunto favorire una nuova architettura istituzionale che a fronte del superamento delle Province e di un processo di riorganizzazione e quindi diminuzione degli enti locali, in una logica di rapporto federale, valorizzi il Cal in maniera tale che assuma un rapporto di confronto maggiore con la Regione.

Torniamo però all’urgenza della riforma. Quale dovrebbe essere il punto di arrivo, il punto di regolazione e valutazione di una riforma di tal genere? Possiamo partire da una situazione ideale da assumere come standard regolativo. In tale situazione ideale la dimensione demografica del governo locale è tale da minimizzare il costo unitario di produzione dei servizi grazie allo sfruttamento di economie di scala (efficienza). Ciò permette di far ricadere i benefici dei servizi attivati all’interno dei confini dell’amministrazione che li eroga, realizzando la massima coincidenza tra utilizzatori e finanziatori degli stessi (criteri di efficienza e di equità), garantendo così l’offerta di tutti i servizi domandati dalla popolazione grazie al raggiungimento di soglie minime di produzione (criterio di efficacia). In tale ottica deve essere possibile offrire condizioni omogenee di accesso ai servizi per criteri di selezione e tariffe di compartecipazione (criterio di equità), come anche garantire l’accesso a risorse finanziarie e competenze professionali adeguate a rispondere ai bisogni rilevati, ad interloquire in modo significativo con i livelli di governo superiori e ad incidere in modo sostanziale sui percorsi di sviluppo delle comunità di riferimento (criterio di efficacia). Allo stesso tempo, in una situazione ideale, alla dimensione del governo locale si richiede di essere adeguata ai territori che le comunità locali percepiscono come parte della propria identità, come pure di massimizzare la partecipazione al processo di produzione delle politiche pubbliche e la capacità di controllo degli amministrati sull’operato dei propri amministratori (criteri di equità, partecipazione e rendicontazione/controllo).

Ora mentre è difficile, proprio partendo dalle differenti dimensioni in campo, individuare una dimensione ottimale, lo è invece individuare, partendo da evidenze empiriche, una dimensione minima operativa. Sul costo minimo unitario di produzione, si prendono in riferimento solo i costi di funzionamento delle istituzioni, vale a dire quel livello minimo di attività organizzativa che le molteplici soluzioni adottabili per lo sfruttamento di economie di scala nella produzione dei servizi non possono comunque superare e che in misura certamente molto bassa presenta una variabilità non superabile. La minimizzazione dei costi di funzionamento associata ad un’offerta standard si ha intorno alla soglia dei 20 mila abitanti.

Ora, muovendo dal tema delle criticità sopra ricordate, cercherò di toccare una questione, centrale, anche per comprendere molte delle resistenze che si stanno annunciando o che a volte hanno prevalso di fronte alle innovazioni necessarie. Mi riferisco alla questione che definisco democratica, ma che potrei descrivere con una terminologia meno antica, ossia quella della cosiddetta qualità democratica che sopra abbiamo appunto considerato. Che tipo di criteri dobbiamo assumere per affrontare la cosa?

Io partirei da un dato: i processi di riorganizzazione aumentano la scala demografica delle amministrazioni con le fusioni, o riorganizzano in maniera diversa i rapporti tra enti locali, prevedendo delle sovrastrutture funzionali (è il caso delle Unioni). Insomma alla riduzione della rappresentanza politica, già operata dai provvedimenti Calderoli, si aggiunge un processo potenziale ulteriore di riduzione della rappresentanza e di aumento della distanza tra amministratori e cittadini. Non solo, vi è un problema legato alla contrapposizione tra logica dell’efficienza e logica dell’identità. Insomma questo superamento che noi auspichiamo produce o può produrre solo una contraddizione tra riduzione della democrazia e efficienza? Secondo la letteratura (Morlino, 2008) i criteri che misurano la qualità della democrazia, quindi anche della democrazia locale, sono cinque: due procedurali, uno legato al risultato e due sostantivi: i primi due sono la rule of law, cioè il rispetto della legge, e l’accountability, ovvero la rendicontazione o responsabilità (che può essere distinta in orizzontale e verticale); il terzo è la capacità di dare risposta alle domande sociali (uno degli elementi che genera la crisi del governo); il quarto è il pieno rispetto dei diritti (civili, politici e sociali), il quinto è la progressiva realizzazione di una maggiore eguaglianza politica, sociale ed economica, basti considerare il programma insito all’art. 3 comma 2 della Costituzione Italiana. È chiaro allora che si deve misurare in particolare da un lato l’efficacia e dall’altro il meccanismo di controllo-rendicontazione. Inoltre, ogni ragionamento sulla dimensione ottima del governo locale deve considerare una pluralità di criteri da cui dipende l’adeguatezza degli assetti istituzionale: l’efficienza, l’efficacia, l’equità, l’identità e la partecipazione ed il controllo. Quindi si deve assumere questo riferimento normativo, per poi valutare l’impatto. Comunque in ogni caso quali possono essere delle risposte da mettere in campo? Ecco le risposte che possiamo dare: a) la legge istitutiva regionale deve garantire ai nuovi Comuni forme di partecipazione e decentramento; b) si deve comprendere come il tema dell’identità in una società mobile come la nostra assume caratteristiche diverse, forse più simboliche, che effettive e comunque superabili; l’identità sta mutando, le relazioni dei singoli significative ormai superano in confini amministrativi di un tempo, l’identità dipende dall’uso effettivo del territorio; inoltre essere vicini ai cittadini, ma non riuscire a rispondere efficacemente, come sopra abbiamo già acquisito, è una contraddizione. Indubbiamente invece c) il tema della rappresentanza è un tema vero, ma 1) si deve considerare come nella difesa di dimensioni inferiori in realtà si difende una logica del declino dei servizi e della minore capacità decisionale di incidenza politica, e quindi considerando i criteri della qualità della democrazia, sopra richiamati anche in termini sostantivi, se diminuisce l’efficienza e l’efficacia, anche la qualità della democrazia peggiora; 2) si può ovviare alla riduzione della rappresentanza politica aumentando i canali della partecipazione, utilizzando forme nuove di partecipazione (forme consultive deliberative, forme di bilancio partecipativo, innovazioni in termini di forme di e-participation ed e-democracy, ICT, ecc.) e di rendicontazione (bilancio sociale e sue articolazioni) (cfr. Tonella, 2012). Ciò significa cominciare a pensare a ulteriori canali di partecipazione, rispetto a quelli tradizionali di natura rappresentativa. Gli strumenti di democrazia deliberativa e partecipativa infatti, come molti studi ormai asseverano, sono in grado di costruire della arene pubbliche utili per istruire e articolare anche in forma istruttoria una serie di questioni perfino problematiche relative all’amministrazione (cfr. Bobbio, 2004). Ciò permette di coinvolgere forze anche dal punto di vista cognitivo necessarie per risolvere problemi, oppure incanalare in termini costruttivi forme di resistenza che a volte si manifestano in risposta a decisioni che comportano dei costi molto concentrati a fronte di vantaggi diluiti o non direttamente percepiti dalle comunità. Ciò significa che la questione democratica in relazione  ai processi di riforma, legandosi al tema della qualità della democrazia, può da un lato favorire una maggiore efficienza della macchina politica-amministrativa, ma dall’altra completare, milgiorando sui punti di criticità, la stessa forma democratica tradizionale, rafforzandone la legittimità non solo mediante una logica dell’efficienza, ma anche secondo una logica della maggiore inclusività dei pubblici interessati a determinate scelte politiche. Così facendo si comprende come una nuova articolazione istituzionale si deve accompagnare a politiche pubbliche che facilitano il cosiddetto potenziamento della cittadinanza e quindi la cittadinanza attiva, seminando anche occazioni di maggiore collaborazione tra cittadini e amministrazioni. È chiaro quindi che si deve avere un’idea ambiziosa che ridisegna gli spazi democratici della nostra sfera pubblica, non rinunciando al capitale sociale della cittadinanza attiva e non accontentandosi solamente di una riduzione della rappresentanza e di una deriva mediatica o plebiscitaria della democrazia locale: il cittadino non è né riducibile al cliente, né allo spettatore. I partiti politici, e specialmente quello che si definisce come Partito Democratico, devono farsi carico di questa rinnovata sfida democratica.

Ciò in Veneto acquista una connotazione a mio giudizio particolare: infatti garantendo forme di inclusione, condivisione e partecipazione nuove, si può riaffermare un antico principio pratico federalista, che interpreta il federalismo non tanto in termini di decentramento o di separazione, bensì in termini di unione e condivisione di obiettivi da parte di attori e forze differenti, in base a detereminate soluzioni procedurali. Ovviamente per fare questo si deve essere creativi e ricercare. E magari abbandonare il vittimismo, le strade interrotte senza prospettiva che abbaiano alla luna, come pure l’inerzia di fronte a quanto invece in termini di progressiva autonomia in realtà la Costituzione vigente permetterebbe (cfr. artt. 116, 117). Insomma si deve assumere la ricerca e la creatività, non solo come fattori di perfezionamento individuale, ma anche come elementi di lievito collettivo e sociale. Solo così le nostre comunità dimostreranno il dinamismo giusto e fecondo per affrontare le problematiche dei prossimi decenni.

 

Testi di riferimento:

Baldi B., Xilo G., Dall’Unione alla fusione dei Comuni: le ragioni, le criticità e le forme, Istituzioni del federalismo, 2012, 1, pp. 141-165; Bobbio L. (a cura di), A più voci. Amministrazioni pubbliche, imprese, associazioni e cittadini nei processi decisionali inclusivi, ESI, Napoli 2004; Iommi S., Governo locale e benessere dei cittadini: i costi evitabili della frammentazione, Istituzioni del federalismo, 2013, 2, pp. 617-642; Morlino L., Democrazie e democratizzazioni, Il Mulino, Bologna 2003; Tonella G., Politiche di partecipazione, Cleup, Padova 2012.