LEGGE SULLA PARTECIPAZIONE E SUL DIBATTITO PUBBLICO IN VENETO

Lungi dall’essere un problema marginale, credo che immettere nel quadro normativo della Regione Veneto una legge sulla partecipazione sulla scorta delle norme regionali promulgate in particolare dalla Regione Toscana (la legge 69 del 2007 poi modificata nella legge 46 del 2013) e dalla Regione Emilia-Romagna (la legge 3 del 2010) possa risultare uno strumento normativo utile, in grado di migliorare il governo della Regione e non ultimo l’azione politico-amministrativa degli enti locali e delle aree urbane. Questo per una serie di ragioni: infatti strumenti normativi di questo tipo possono permettere di prevedere processi partecipativi ed inclusivi, come anche dibattiti pubblici (procedure di confronto deliberativo aperto alla cittadinanza su progetti di grandi opere e non solo) per definire meglio delle scelte politiche, sia in termini di programmazione, sia in termini di implementazione, in particolare in relazioni a scelte infrastrutturali particolarmente controverse. Ciò permetterebbe meglio di governare le problematiche insorgenti dal fenomeno Nimby (Not in my Back Yard, non nel mio giardino), meglio definibile in termini meno connotati negativamente e più neutrali come Lulu (Locally unwanted Land use, uso del paesaggio locale non voluto). Tuttavia leggi di questo tipo non sono solo utilizzabili per gestire in maniera migliore situazioni e scelte problematiche, ma possono essere utilizzate per dare sostegno formativo, logistico e finanziario agli enti locali e non solo, che volessere utilizzare processi partecipativi o deliberativi per approfondire, istruire, costruire e valutare politiche. Inoltre ciò permetterebbe di innovare gli strumenti della pubblica amministrazione, formando nuove professionalità, fornendo nuovi servizi, favorendo anche la nascita di nuove imprese o associazioni specializzate in assistenza e progettazione e facilitazione di tali strumenti partecipativi e deliberativi. Infatti laddove sono state promosse politiche deliberative e partecipative è nata anche una economia pubblica attorno a queste nuove forme di amministrazione e gestione dell’intelligenza sociale. Non vi è certo da escludere il fatto che comunque si tratta di norme poi da attuare, da verificare nella loro attuazione e poi da valutare. Ma da questo punto di vista abbiamo oggi il vantaggio di poter utilizzare i risultati valutativi e l’esperienza accumulata da parte di altre Regioni, Province, Enti locali e comunità in generale.

Vorrei articolare meglio il discorso, in primo luogo introducendo una questione di ordine generale che ritengo di significativa rilevanza. Perché nasce oggi l’esigenza, da più parti avvertita, di introdurre la partecipazione nei procedimenti politici e amministrativi? Perché vi è un’attenzione così crescente verso l’attuazione dei cosiddetti processi decisionali inclusivi? Perché la stessa elaborazione di parte della scienza dell’amministrazione si sofferma su questi strumenti e su queste soluzioni politiche? Indubbiamente ciò accade per un duplice motivo, uno più generale, e uno più particolare. In primo luogo si cerca di rispondere ad un crescente malessere della cittadinanza, che si sente distante dalla classe politica, che percepisce un negoziato opaco a monte di molte decisioni che poi hanno ricadute anche problematiche e contraddittorie sulla società o su settori di essa. La sfiducia verso la politica cresce. Non solo ovviamente per una questione per cui la mobilitazione cognitiva della cittadinanza oggi potenzialmente molto più in grado di incidere e di contribuire ai processi amministrativi e politici è ignorata, ma anche per questioni più banali legate all’efficacia delle politiche, e alla loro efficienza. La sfiducia poi cresce anche per fenomeni che una politologia avvertita definisce di “Controdemocrazia” – e qui mi riferisco alla ricerca di Pierre Rosanvallon (Rosanvallon, 2009) -, ossia la tendenza sempre più radicata, spesso senza una logica costruttiva, da parte del cittadino a operare in termini di sorveglianza, giudizio e sanzione critica nei confronti dell’azione politica. In termini positivi poi c’è l’esigenza, affine a molte nuove correnti della scienza dell’amministrazione, di superare un’amministrazione duale, gerarchica, per accedere a quella che viene definita amministrazione condivisa, oppure del governo catalitico, che per anni, anche in maniera non chiara ed equivoca ha richiamato il tema della sussidiarietà, da non intendersi però come delega al privato senza una regolazione, bensì da concepire come azione sussidiaria del cittadino favorita dai poteri pubblici, come peraltro la Costituzione italiana riconosce e promuove (cfr. art 118, comma 4) (cfr.  Arena, 2005). In secondo luogo, e qui appunto accedo al motivo particolare, questi strumenti e processi sono utili proprio per gestire al meglio minute e precise problematiche, in relazione a scelte, oppure ad attuazioni, financo a valutazioni. Si faccia qui un esempio: sempre più la questione centrale è quella dell’implementazione delle scelte, più che della decisione. Decisioni possono comportare delle implementazioni molto difficili, o per le opposizioni e le resistenze che producono, o perché per avere successo hanno bisogno di cooperazione che manca. Anche la semplice implementazione della raccolta differenziata, magari spinta a porta a porta, implica una collaborazione ed un coordinamento di un’azione che non può essere solo pianificata dall’alto, ma deve essere assunta dal cittadino. Molto spesso le difficoltà non avvengono nemmeno sul piano dell’implementazione, ma su quello della decisione stessa, non tanto per i meccanismi istituzionali, ma per la reazione di gruppi o territori. Il caso di infrastrutture lineari o puntuali (strade, areoporti, centrali, inceneritori, discariche, centri di accoglienza ecc.) che hanno comunque dei costi concentrati o che in qualche maniera vengono percepite come minacce a valori o risorse non negoziabili è ad esempio topico per giustificare l’utilizzo di un approccio inclusivo, utile per governare il conflitto che si genera, anche dal punto di vista psicologico.

Pertanto è evidente che a favore di una opzione che promuove politiche partecipative e deliberative militano ragioni legate alla necessità di migliorare la qualità della democrazia come anche ragioni più tecniche, relative alla ricerca di strumenti di gestione più efficaci nel ridurre il conflitto, o nel recepire osservazioni migliorative. Certamente queste tecniche o tecnologie possono essere comunque percepite o considerate, a seconda dei punti di vista, come forme di addomesticazione sociale, di terapia, come forme di pseudo-partecipazione, insomma come forme sottilmente autoritarie o paternalistiche. Ma allo stesso tempo possono essere in realtà occasioni ulteriori per esercitare la critica, per mobilitare risorse collettive, per costruire percorsi collettivi che possono effettivamente rendere la scelta amministrativa o politica maggiormente discussa, vagliata, scrutinata, analizzata, valutata, da punti di vista diversi e non solo ideologicamente e teoricamente, ma anche praticamente e operativamente. E questo non solo a partire dall’arena deliberativa specifica che è stata costruita top-down o mobilitata bottom-up, ma anche dall’insieme del dibattito pubblico, in un processo che molti teorici definiscono come la filiera del sistema deliberativo (arena e problema specifico che riverbera la discussione in senso di reazione reciproca che c’è nella società e nell’opinone pubblica) (cfr. Parkinson, Mansbridge, 2012). D’altro canto, e questo è in particolare avvenuto in riferimento alle esperienze di pianificazione urbanistica, vi è una riflessione che storicamente ha ormai prodotto perfino degli standard valutativi dell’effettivo grado di partecipazione e/o deliberazione. Faccio riferimento al pioneristico contributo di Sherri Arnstein (Arnstein, 1969), per arrivare agli studi guidati da Luigi Bobbio sulla deliberazione (cfr. Bobbio, 2013). Insomma ci sono ormai sia strumenti definiti e testati operativamnete, sia normative che li utilizzano, sia ricerche valutative e quindi analisi dei costi e dei benefici che una moderna amministrazione dovrebbe sempre tener conto, sebbene tutti i fini e i mezzi siano appunto soggetti alla dimensione valutativa del giudizo di valore, lontano dalla neutralità e dall’oggettività perfetta come già Max Weber ci insegnava.

Guadagnate le ragioni generali e particolari di natura politica, come le opportunità che possono nascere da una opzione favorevole all’utilizzo nel paniere e nel repertorio delle politiche pubbliche anche di questa tipologia di politiche pubbliche (che peraltro da un  punto di vista democratico e socialista possono essere svolte anche per rafforzare dinamiche di diffusione del potere e del controllo, o per promuovere dinamiche redistributive, e non solo in senso economico – si pensi al bilancio partecipativo di matrice sudamericana), è opportuno adesso andare a delineare i riferimenti normativi che abbiamo sopra ricordato. In particolare vorrei soffermarmi sull’esperienza toscana, che può darci delle indicazioni su come costruire in Veneto una legge regionale sulla partecipazione. La vicenda delle legge toscana è molto interessante perché non solo offre un modello e già un report in termini valutativi, ma perché è già stata rivisitata, apportando delle modifiche significative alla prima redazione e perché, infine, è una legge che permette di considerare anche la questione del dibattito pubblico, metodologia che in Francia è utilizzata per le grandi opere. La legge toscana nasce per promuovere un principio quale quello della partecipazione riconosciuto e valorizzato nello Statuto regionale e si presenta anche come legge successiva a quella sul Garante della comunicazione regionale in riferimento alla legge sulla pianificazione (si tratta della legge regionale n. 1 del 2005 della Toscana), legge da evidenziare all’origine delle prime forme di processi partecipativi su casi controversi di pianificazione urbana. È una legge poi che articola tre obiettivi di fondo: quello di innescare il dibattito pubblico (finora obiettivo che non è stato realizzato), quello di promuovere processi partecipativi (che sono diversi tra di loro e ricchi di differenti spunti e metodologie, dalle giurie dei cittadini ai bilanci partecipativi) (cfr. Tonella, 2012), e qui vi è stato un successo relativo, e quello di facilitare la formazione alle tematiche della democrazia deliberativa e partecipativa, in una cornice di promozione di una teoria deliberativa della democrazia versus una deriva puramente mediatica e plebiscitaria della democrazia. La legge poi nasceva a tempo, cioè prevedeva una valutazione dopo un lasso di tempo che è avvenuta sia sulla base di valutazioni interne che esterne (per così dire) e che ha dato come risultato una sua nuova redazione che ha visto alcune modifiche. In sintesi l’articolazione delle legge rimane identica nella sua seconda versione, muta però la composizione dell’autorità regionale sulla partecipazione, che aveva un potere discrezionale, che da monocratica diventa plurale con tre membri e che può integrare mediante collaborazione anche il Garante regionale previsto dalla legge del 2005, e viene immesso inoltre un meccanismo di automaticità prima assente nell’attivazione del dibattito pubblico, sulla scorta non solo dello spirito, ma anche della lettera della legge francese (il meccanismo è articolato e supera la discrezionalità eccessiva della prima formulazione, e pone per le opere di competenza regionale la soglia dei 50 milioni di euro). In sostanza gli enti locali, come istituzioni ed enti privati, quali imprese ad esempio, oppure, mediante raccolta firme, gli stessi cittadini e residenti possono chiedere alla Regione Toscana di cofinanziare o supportare in termini logistici un processo partecipativo, oppure su determinate opere pubbliche si definisce una procedura che permette che si inneschi il dibattito pubblico che l’Autorità sovraintende. Il dibattito pubblico prevede una chiara comunicazione sulle caratteristiche del progetto, un tempo per la raccolta di osservazioni anche da soggetti non direttamente coinvolti, in una logica di apporto vasto di contributi e dossier sul tema, per poi permettere al soggetto proponente o la scelta di ritirare il progetto in base alle critiche, o di modificarlo o, motivando, di andare avanti lo stesso.

Quello che è più rilevante è che le criticità emerse nel corso della valutazione dell’impatto della legge hanno prodotto gli interventi di modifica: si tratta di una metodologia che si deve assumere anche per altre leggi e altre tipologie di leggi. Infatti più che l’ossessione per il decisionismo, si deve in realtà avere l’ossessione per i risultati effettivi e per la valutazione degli impatti. Da questo punto di vista l’esempio toscano è positivo perché introduce un aspetto da potenziare sempre più, ossia l’apporto in termini di valutazione delle politiche che strutture di ricerca regionali pubbliche o indipendenti possono apportare al lavoro dei consigli regionali, nell’ottica cosiddetta dei parlamenti analitici. Si tratta di un aspetto da considerare come centrale anche per l’evoluzione del nostro possibile monocameralismo.

La legge dell’Emilia-Romagna non si affida come quella Toscana ad una autorità indipendente (nominata dal Consiglio regionale), bensì da un lato utilizza l’apparato regionale e dall’altro valorizza il ruolo degli enti locali. Vi è un ruolo forte di mediazione, di ausilio tecnico, di validazione e di programmazione della Regione in collaborazione con gli enti locali, collaborazione di natura anche finanziaria. I cittadini possono chiedere il processo partecipativo, ma il vero gatekeeper (selezionatore) è comunque l’ente locale, anche sotto forma delle circoscrizioni, come pure la Regione nella giunta o nell’assemblea che possono su questioni delicate (e non) promuovere direttamente la partecipazione. La Regione con il tecnico di garanzia, che si occupa con una struttura dedicata dei processi partecipativi, non solo accompagna i processi partecipativi istituzionalmente programmati, ma fa anche da mediazione laddove una volontà popolare orientata fortemente a chiederli non viene accettata dall’ente locale. Ovviamente vi sono dei criteri quantitativi in termini di firme in rapporto al numero di residenti per determinare l’accesso ai cittadini per la richiesta alla Regione di aprire un processo partecipativo. La legge sebbene si soffermi per lo più sull’innesco dei processi partecipativi (a carattere consultivo, che a livello di mediazione possono, con l’accordo degli enti locali, anche aprire a forme di democrazia diretta, ossia referendum), definisce anche la possibilità di petizione dei cittadini direttamente alla Regione per accrescere l’informazioni sulle scelte politiche. Inoltre la legge prevede un nucleo tecnico di analisi delle politiche e di confronto con le esperienze esterne italiane e non, per migliorare la definisizone delle politiche; e coerentemente prevede una clausola valutativa. Si deve poi valorizzare come viene prevista appositamente una sessione dell’assemblea regionale in vista della programmazione dei processi partecipativi nella Regione. La legge emiliano-romagnola, invece, a differenza di quella toscana non prevede esplicitamente il dibattito pubblico. Per inciso la questione dell’introduzione del dibattito pubblico per le grandi infrastrutture corre il rischio di essere vanificato dal quadro normativo nazionale. Tuttavia per un verso si può comunque operare per opere locali, che vedono ad esempio attori come i Comuni capoluogo (si pensi all’esperienza genovese della Gronda di Ponente) (cfr. Bobbio, 2010), e per un altro verso può innescare una discussione, peraltro già avviata anche a livello nazionale a partire dal Governo Monti e che vede depositata in Parlamento una proposta di legge a prima firma Ermete Realacci (la PDL 916 del 2013). A noi interessa osservare che il Veneto è stato interessato da molte opere pubbliche controverse: il meccanismo del dibattito pubblico potrebbe essere una strada diversa per governare questioni delicate, secondo una logica di maggiore trasparenza e confronto, anche dialettico. Certamente si tratta solo di un aspetto: altri sono collegati all’insieme complessivo delle misure anticorruzione, tuttavia è bene ricordare che secondo la ricerca internazionale più consolidata un fattore funzionale alla corruzione è certamente quello dell’assenza di rendicontazione e trasparenza.

Credo quindi che questi riferimenti normativi possano essere presi a riferimento per svilupparli in Veneto, non meccanicamente, bensì partendo da un confronto con le associazioni che in Veneto ci sono o si vanno a costituire in merito all’introduzione delle politiche partecipative, con il mondo della ricerca universitaria, come con il mondo dell’associazionismo, ecc. Inoltre si potrebbe replicare il processo di ascolto che fece la stessa Regione Toscana allorquando decise di disegnare le finalità della legge sulla partecipazione. Tuttavia quello che qui voglio sottolineare è che lo stesso sistema degli enti locali, e quindi anche gli enti locali trevigiani ed in particolare il capoluogo nella logica della smart city, sarebbero attori importanti per promuovere la costruzione di una legge di questo tipo, cosa che d’altro canto potrebbe accompagnarsi a scelte locali in termini di attivazione di processi partecipativi, di regolamenti sulla democrazia partecipativa ecc. Non è un caso che l’attuazione della legge toscana come di quella emiliano-romagnola abbia incrociato e favorito una serie di attivazioni istituzionali di politiche partecipative e deliberative, che potrebbero affiancarsi ad un più generoso e ricorrente utilizzo di forme di democrazia diretta, come i referendum comunali ad esempio possono essere. Tornando all’accenno sopra fatto sulle politiche urbane che vengono definite smart, fra le dimensioni smart che l’UE definisce vi è quella relativa alla governance. Una dimensione che si accompagna ad altre cinque che sono la dimensione ambientale, quella economica, quella della mobilità, quella della qualità della vita ed infine quella dell’elevazione culturale dei cittadini (cfr. Directorate-General for Internal Policies, Policy Department, 2014) (inoltre si potrebbe aggiungere la dimensione della qualità delle costruzioni), e che può anche favorirle e inserirsi come strumento della loro valorizzazione. Una smart governance implica pertanto proprio l’adozione di politiche partecipative e deliberative, sia come strumenti di governo che come strumenti finalizzati alla capacitazione dei cittadini, mediante l’utilizzo delle ITC. Si pensi ad esempio alla spinta presente oggi in molti paesi europei relativa all’e-democracy, tramite l’utilizzo di piattaforma inetattive sul web, tanto per sottolineare un caso, a quanto capita in Germania per il bilancio partecipativo o per altri strumenti (cfr. Masser, Pistoia, Nitzsche, 2013).  

Insomma è auspicabile che la ricerca della definizione e dell’attuazione di leggi che promuovono forme di democrazia partecipativa e deliberativa non sia solo ad appannaggio di Regioni quali la Toscana o l’Emilia Romagna, ma anche il Veneto possa fare la sua parte, soprattutto per favorire un’attuazione di tali politiche in un’ottica di regimi urbani smart e inclusivi quali regimi del sistema veneto urbano e degli enti locali. Ciò avrebbe una ricaduta positiva anche perchè arricchirebbe il paniere o la cassetta degli attrezzi delle politiche dei nostri comuni trevigiani, a partire da Treviso.

 

 

Testi di riferimento:

Arena G., Cittadini attivi, Laterza, Roma-Bari, 2006; Arnstein S., A Ladder of Citizen Participation, “Journal of the American Institute of Planner” (JAIP), 1969, 35, 3, pp. 216-224; Masser K., Pistoia A., Nitzsche P., Buergerbeteiligung und Web 2.0, Springer, Wiesbaden 2013; Bobbio L., (a cura di), La qualità della deliberazione. Processi dialogici tra cittadini, Carocci, Roma 2013; Bobbio L., Il dibattito pubblico sulle grandi opere. Il caso dell’autostrada di Genova, “Rivista Italiana di Politiche Pubbliche”, 2010, 1, pp. 119-146; Directorate-General for Internal Policies, Policy Department, Mapping Smart Cities in the UE, 2014; Parkinson J., Mansbridgne J. (eds.), Deliberative Systems. Deliberative Democracy at the Large Scale, Cambridgne University Press, Cambridge 2012; Rosanvallon P., La politica nell’era della sfiducia, Città Aperta, Troina (En) 2009; Tonella G., Le politiche di partecipazione, Cleup, Padova 2012.