Politiche costituzionali e politiche europee

di Giovanni Tonella

1. Che la dimensione delle politiche europee sia decisiva per comprendere gli ambiti e i vincoli delle politiche nazionali ormai è un aspetto evidente per i cittadini. L’opinione pubblica ne è consapevole o lo sta diventando sempre più, tanto che le difficoltà politiche della dimensione nazionale vengono imputate alla dimensione sovranazionale europea. Il governo politico è multilivello e il governo nazionale è un momento di un processo più ampio, radicato nelle interdipendenze mondiali (si consideri la trattativa per il TTIP ad esempio o la questione dell’immigrazione) ed europee. Stiamo peraltro vivendo una situazione molto delicata: da un lato si stanno consolidando le spinte di accentramento politico su alcuni aspetti decisivi, si pensi alla disciplina di bilancio in funzione della moneta unica, senza tuttavia una convincente visione per una autentica federazione europea e senza una effettiva capacità di affrontare insieme una serie di problematiche, specialmente di natura politica e di politica internazionale, dall’altro nei vari paesi stanno rafforzandosi le spinte nazionalistiche che palesano un ritorno ad una dinamica di chiusura, non solo verso i migranti, ma anche verso gli altri popoli europei. Mentre si scrive il presente contributo, attendiamo l’esito del referendum in Gran Bretagna e osserviamo con preoccupazione la crisi in molti Stati delle tradizionali forze politiche più europeiste. Le ultime elezioni presidenziali in Austria, che hanno registrato la vittoria di misura dell’ecologista Van der Bellen contro il freiheitlichen Hofer[1], sono paradigmatiche di come servirebbe più Europa, delle attese che non riescono ad essere in qualche modo realizzate, e di come la dimensione nazionale, meglio dire nazionalistica, vincoli spesso al ribasso le stesse perfomance della UE. Al di là di molteplici considerazioni che si potrebbero fare, ad esempio che le spinte nazionalistiche sono anche il frutto di una politica di austerità che appare per molti versi miope e controproducente, con questo contributo vogliamo porre l’attenzione sulle politiche di bilancio e sulla dinamica politica che ha caratterizzato l’azione del Governo italiano, in riferimento alle riforme, in particolare alla riforma costituzionale. Ossia molto di questa politica si può capire non solo in riferimento allo sviluppo dell’agenda politica domestica, ma anche in rapporto con il suo intrecciarsi con quella sovranazionale.

2. Se noi trattiamo il quadro di condizionamento esogeno delle politiche di bilancio dell’Italia, dobbiamo considerare il processo di bilancio come è governato dai trattati costituzionali dell’UE[2]. Si tratta di un esempio di condizionamento esterno del processo di bilancio, in funzione del mantenimento della moneta unica, l’euro. Una scelta evidentemente politica quella dell’euro, come è politica l’impostazione monetarista che cerca di imbrigliare il principe inflattivo e irresponsabile dal punto di vista fiscale, in un quadro in cui la banca centrale deve essere autonoma e deve in primis tutelare una bassa inflazione, per mantenere la moneta forte. Ma andiamo a considerare l’evoluzione del quadro normativo: il Trattato di Maastricht nel 1992 ha fissato i noti parametri del 3% per il deficit (indebitamento netto) in rapporto al Pil e quello del 60% relativo al debito in rapporto al Pil. Con l’avvio della moneta unica, tali parametri sono stati incorporati nel Patto di stabilità e crescita. La fonte normativa primaria è rappresentata dagli articoli 121 e 126 del Trattato su Finanziamento dell’Unione Europea (Tfue), mentre in due regolamenti, il 1466/97 e il 1467/97, entrati in vigore nel 1999 e successivamente modificati è specificato il funzionamento del braccio preventivo e del braccio correttivo della governance fiscale europea. Il braccio preventivo consiste nel sistema di sorveglianza multilaterale e nel coordinamento ex ante delle politiche, nell’ambito del quale sono fissati gli obiettivi di bilancio (che quindi sono dentro una governance europea e non determinati autonomamente dallo Stato-nazione). Il braccio correttivo, invece, va a definire le conseguenze in caso di violazione dei criteri fissati sul deficit e sul debito, determinando la procedura per deficit eccessivo (excessive deficit procedure, o Edp), che implica un rafforzamento del monitoraggio e delle azioni correttive. Dopo l’episodio del 2003 che vide la non applicazione della procedura di deficit eccessivo a Francia e Germania, nel 2005 in risposta alla critica di eccessiva rigidità è stato introdotto un meccanismo più flessibile che ha definito degli obiettivi di medio termine (d’ora in poi Omt) individuali (per paese) definiti in termini di saldo strutturale facendo riferimento alla specifica posizione fiscale ed economica di ciascun paese. Il limite massimo del deficit strutturale venne fissato all’1% del Pil per i paesi a basso debito e alto potenziale di crescita, mentre negli altri casi, l’Omt avrebbe dovuto prevedere quale limite superiore il pareggio o il surplus strutturale. Una ulteriore flessibilità è stata riconosciuta ai paesi nella misura in cui, pur sforando il limite annuale, pur rispettando la regola del 3%, avessero allungato il sentiero dell’aggiustamento di quattro anni a fronte però di riforme strutturali rilevanti che comportassero un risparmio della spesa di lungo periodo (un esempio sono le riforme pensionistiche). L’irrigidimento dei vincoli avvenne dopo la crisi del 2011 dei debiti sovrani. Abbiamo nel 2011 il cosiddetto Six Pack che ha rafforzato la sorveglianza, prevedendo che l’Omt dovesse procedere in termini di miglioramento annuo del saldo strutturale almeno pari al 0,5%, inoltre rispetto al braccio correttivo si fissava un parametro esplicitamente: per i paesi con debito eccedente il 60% del Pil, che richiedeva una diminuzione annua pari ad 1/20 della differenza tra il livello corrente di debito e il livello obiettivo del 60% del rapporto debito Pil. In mancanza del rispetto della regola si prevedeva l’avvio della misura di deficit eccessivo. Inoltre le misure previste nel Six Pack modificavano la disciplina delle sanzioni previste dal braccio correttivo, anticipandone il momento di applicazione. Le raccomandazioni della Commissione sulle sanzioni sono da applicarsi in maniera semi-automatica, per effetto dell’adozione di un meccanismo decisionale a maggioranza inversa, ossia a meno di una delibera contraria decisa dal Consiglio europeo entro dieci giorni con maggioranza qualificata. Un ulteriore rafforzamento della disciplina poi è stato apportato con il cosiddetto Fiscal Compact del 2012, entrato in vigore nel 2013. Tale patto ha introdotto delle novità ulteriori, tutte nel segno del rafforzamento del braccio preventivo: a) una maggiore severità nella fissazione del limite massimo di deficit strutturale previsto dall’Omt, che non può eccedere lo 0,5 % per i paesi con alto debito; b) la previsione di meccanismi di correzione automatica entro un orizzonte temporale determinato; c) la creazione di istituzioni indipendenti di controllo a livello nazionale; d) l’inserimento esplicito di vincoli europei in leggi nazionali di carattere preferibilmente costituzionale. Per quanto riguarda il braccio correttivo il Fiscal Compact prevede un rafforzamento della procedura per deficit eccessivo estendendo a tutte le fasi della procedura la non applicazione solo con voto contrario a maggioranza qualificata. Al Six Pack e al Fiscal Compact poi si è aggiunto il Two Pack del 2013 il quale rafforza il monitoraggio delle procedure di bilancio in fase di definizione e la sorveglianza dei paesi in seria difficoltà finanziaria o soggetti ad assistenza finanziaria. Ogni paese infatti già entro il 30 aprile deve rendere pubbliche le previsioni fiscali a medio termine e le priorità relative alle politiche di crescita ed occupazione per l’anno successivo e deve presentare sia i piani di stabilità sia quelli di riforme. La bozza della legge di stabilità deve essere inviata entro il 15 ottobre alla Commissione che la dovrà esaminare e poi valutare entro il 30 novembre, potendo chiedere ed ottenere una revisione in caso di seria deviazione dagli obblighi fissati. Ora se un paese non rispetta i patti si mette in moto sul lato della sorveglianza un meccanismo di inizio della procedura che indica sei mesi di tempo per rientrare, e poi il monitoraggio continua. In condizioni di crisi economica il tempo di rientro può essere dilatato. Se poi invece le raccomandazioni non vengono adottate, si passa al braccio correttivo vero e proprio che determina la previsione di depositi obbligatori (0,2% del Pil) e multe (dell’0,1% del Pil)[3].

3. Delineato l’evoluzione del patto di stabilità e crescita europeo, quello che va evidenziato è come di fatto le politiche di bilancio di ciascun paese sono sottoposte ad una sovranità che non è più nazionale: non solo, ma si deve sottolineare che l’agenda che determina la natura e le caratteristiche delle politiche di bilancio condiziona fortemente l’intero spettro delle politiche. Infatti potremmo introdurre l’ipotesi, suffragata da molte analisi empiriche, che le politiche di bilancio orientano moltissime altre tipologie di politiche. È eloquente ciò che riusciamo ad osservare relativamente alla politica che il Governo italiano sta conducendo: siccome nel ciclo della politica di bilancio è insita anche la proposta di riforme di natura sociale ed economica (il primo passo del ciclo del bilancio consiste nella presentazione di un documento di previsione economica e finanziaria ed uno sulle riforme strutturali da avviare), non solo, ma anche di natura costituzionale, quello che sta avvenendo è una logica di scambio o di compensazione a velocità asimmetrica tra politiche di riforma sul lato strutturale economico, e costituzionale, e politiche di bilancio che si avvantaggiano di congiunturali spazi di flessibilità e di rallentamento del rientro rispetto ai parametri di rientro sul debito pubblico. In altri termini, più semplici, in cambio di riforme che vengono operate secondo le indicazioni di policies dominanti e prevalenti, in funzione di sviluppo economico e del mercato, si concede spazio di flessibilità rispetto alla regole del patto di stabilità e crescita, non violando quest’ultimo, ma utilizzando di quest’ultimo tutte le potenzialità. Ora questa politica, che potrebbe essere letta come una tattica di temporeggiamento per avere il tempo di formare coalizioni nuove nel Consiglio europeo al fine di mutare le regole del patto in senso maggiormente espansivo, è esattamente quello che a me pare il Governo italiano stia mettendo in campo (Con pieno successo? Con successo parziale? Non sono in grado di rispondere). Ma tale politica non riguarda solo riforme quali possono essere quelle sul mercato del lavoro: no! Va ad assumere anche la dimensione costituzionale. L’esempio che possiamo avanzare è quello relativo alla riforma costituzionale di questo autunno, quella relativa alla seconda parte della Costituzione italiana (giacché la prima non viene assolutamente toccata)[4].

4. È necessario fare un passo indietro e considerare cosa dice la teoria dominante rispetto al problema del contenimento del deficit o del debito pubblico, quella avanzata dai teorici della cosiddetta scelta pubblica[5]. La teoria (che avanza anche studi empirici a sostegno – qui sarebbe interessante capire se di verificazione o di corroborazione[6]) sostiene che per contenere il debito ci sono tre leve: a) le regole ex ante, anche di natura costituzionale – esattamente quello che rappresentano il Patto di stabilità e di crescita e la riforma sul pareggio di bilancio in Costituzione (la regola del 3% sul deficit e del 60% sul rapporto debito/pil ne sono appunto degli esempi); b) le regole elettorali, funzionali a produrre governi stabili e in grado di incidere, sottratti alla logica dell’irresponsabilità fiscale, che sarebbe favorita da coalizioni instabili (con l’opzione a favore del maggioritario, contro il proporzionale); c) un processo di formazione del bilancio in cui il custode della spesa sia più forte e centralizzato rispetto alle unità di spesa (con la conseguenza di un parlamento fortemente limitato nei suoi poteri di emendare o mutare la proposta di legge governativa). Allora se consideriamo nel concreto la situazione nell’area euro e appunto in particolare l’Italia, possiamo appurare senza grande difficolta come l’indirizzo di fondo sia quello di applicare con una rigidità a intensità crescente le regole ex ante, per impedire deviazioni o tentativi di aggiramento, quello di valutare positivamente riforme della politica tese a rafforzare il modello di meccanismi di trasformazione dei voti in seggi tali da rendere più stabili e certe le maggioranze politiche, se non più coese, e riforme che rafforzano nell’articolazione dei poteri il governo, il braccio esecutivo del governo (anche il legislativo fa parte del governo in realtà). L’Italia sembra con la proposta recente di riforma costituzionale, insieme alla riforma della legge elettorale andare esattamente in questa direzione, con una velocità e determinazione assente nel resto dell’Europa.

5. Andiamo a considerare più approfonditamente la cosa: la legge elettorale detta Italicum ha la caratteristica di funzionare in simbiosi con la riforma costituzionale della seconda parte della Costituzione. Infatti gran parte del processo legislativo (o buona parte di esso) diverrà di fatto monocamerale (sebbene molto dipenderà dalla capacità di iniziativa politica del nuovo Senato – sottolineo iniziativa politica in senso lato), con una Camera dei deputati che il giorno dopo l’esito del confronto elettorale (comunque si dispieghi) avrà sicuramente una maggioranza sulla carta coesa. Di per sé, poi, il processo di formazione della legge di stabilità sarà più celere e meno esposto agli emendamenti parlamentari, se vi è il ridimensionamento del peso del Senato. E tuttavia la riforma costituzionale in realtà è più complessa e non è riducibile a questa chiave di lettura: infatti per una serie di politiche, che potrebbero e possono essere collegate ad ampio raggio con le politiche di bilancio, vi sarà comunque il mantenimento di un processo bicamerale, con una seconda camera che non si forma dalle elezioni politiche e che quindi rappresenta la volontà del popolo italiano, ma non la volontà espressa con le elezioni politiche. Questo aspetto di complicazione rispetto ad una logica puramente riducibile al modello Westminster del governo di partito (ossia il modello che vede al governo l’avvicendarsi di un partito, il cui leader è anche il capo del governo) se si realizzerà, ossia qualora la riforma costituzionale avrà luogo, potrebbe comunque riservare delle sorprese rispetto alla teoria lineare che vuole di per sé rafforzare il Governo rispetto al parlamento, per favorire sulla carta politiche di contenimento del deficit e del debito. Se dovessimo avanzare delle osservazioni critiche, non tanto alla riforma costituzionale, ma alle proposte teoriche della teoria della scelta pubblica, potremmo affermare che esse sottovalutano a) il peso dell’irresponsabilità fiscale che evocano come caratterizzante della politica e del politico: da un lato la evocano proiettandola sul parlamento, ma dall’altro perché dovrebbe scomparire con un governo forte? La risposta sta nella fiducia nei confronti della dinamica di rendicontazione verso l’elettorato, ma se l’irresponsabilità ha a che vedere con la risposta a ciò che vuole l’elettorato o parte di esso, magari a parti decisive per vincere le elezioni, come si risolverebbe il corto circuito? Non è chiaro; b) che esse sottovalutano, invece, ciò che ritiene fondamentale l’approccio neoistituzionale: le regole sono importanti, ma le identità, le capacità, i discorsi che strutturano l’agire ancor di più[7]. Un esempio, se rimaniamo nell’ambito delle analisi delle politiche di bilancio, è quello per cui il controllo del debito e del deficit non necessariamente passa per la presenza di un governo di partito e di un sistema politico eletto con legge maggioritaria o proporzionale con meccanismi fortemente disproporzionali: il caso olandese ad esempio sarebbe un falsificatore della teoria[8]. Insomma sottovalutano il peso del costume politico. Regole identiche possono produrre esiti diversi in contesti culturali e di costume diversi. Ciò ci suggerisce l’idea che la riforma delle istituzioni – se finalizzata a rendere più efficiente e giusto il sistema politico – passa sempre attraverso una riforma morale, un rinnovato impegno etico e cognitivo, viceversa non si possono ottenere risultati apprezzabili. D’altro canto riteniamo corretto pensare che la crisi italiana sia principalmente di natura cognitiva.

6. In conclusione, appurata la dimensione politica europea come sempre strutturante l’azione politica domestica[9], possiamo sottolineare l’importanza decisiva del livello europeo, quale comunità di destino per la nostra stessa Italia repubblicana. D’altro canto anche uno sguardo storico conferma come la politica per essere veramente incisiva deve avere una dimensione sovranazionale, una capacità cioè di fare i conti con i vincoli e le interdipendenze storiche. Non solo adesso, nel contesto di un processo di unificazione europea che stenta, ma anche in passato, tutte le vicende dell’Italia sono collegabili alle dinamiche esterne e non strettamente domestiche: si pensi ad esempio al Risorgimento, di come il genio politico di Cavour (facendo prevalere i moderati sui mazziniani) con estremo realismo ha risolto la questione italiana nell’ambito di un’azione internazionale. La stessa dinamica attuale ci suggerisce come l’avvenire del paese passi attraverso la capacità di agire nel concerto internazionale con la capacità di utilizzare i vincoli nella migliore modalità progressiva. Ci auguriamo - nonostante i giganteschi problemi e le enormi incognite - che il futuro possa riservarci delle soddisfazioni, per rafforzare la Repubblica nell’Unione europea in un mondo migliore.




[1] L’esito al secondo turno è stato deciso dalle schede elettorali dei residenti all’estero e di quelli che si sono avvalsi della facoltà del voto mediante lettera. Se poi si va ad osservare la distribuzione del voto, emerge con chiarezza come la linea di frattura città-campagna ha determinato il prevalere del candidato ecologista ed europeista: tradizionalmente tale cleavage in Austria ha sempre favorito, basti pensare alla città capitale, Vienna, il partito socialdemocratico, la Spö. Tuttavia in queste elezioni presidenziali, sotto l’urto della crisi dei profughi – crisi che riverbera l’incapacità europea di suddividere l’accoglienza e di intervenire alla radice del problema con una grande e ambiziosa politica estera -, la grosse Koalition tra neri e rossi (Övp e Spö) è stata fortemente penalizzata, con dei risultati veramente negativi per i candidati dei partiti che la compongono. Van der Bellen da un lato era una personalità rilevante di per sé come profilo e per la sua storia, anche politica (visto il successo che con lui il partito dei verdi ottenne soprattutto quando ne era la guida), dall’altro rappresenta una novità rispetto al tradizionale sistema politico austriaco. Hofer infine non può essere ritenuto un caso eccezionale: già in passato il suo partito, quello per intendersi che lanciò Haider, ha avuto notevoli successi e perfino partecipazioni al governo con i popolari.

[2] Utilizzerò in molti passaggi del presente saggio idee elaborate o sviluppi a partire dal mio G. Tonella, Democrazia deliberativa e politica di bilancio. Terza trasformazione della democrazia, nuove forme di rappresentanza e politiche di bilancio, Cleup, Padova, 2015. Inoltre rimando all’utilissimo G. Arachi, M. Baldini, a cura di, La finanza pubblica italiana. Rapporto 2015, Bologna, Il Mulino, 2015.

 

[3] Si veda il mio G. Tonella, Democrazia deliberativa e politica di bilancio, cit., pp. 132-133.

[4] Il testo della riforma recita: “Superamento del bicameralismo paritario e revisione del Titolo V della Parte seconda della Costituzione”: la riforma si caratterizza a) appunto per il superamento del bicameralismo paritario, differenziando le funzioni di Camera e Senato, mutandone anche la sincronia elettiva, e rendendo la maggior parte del processo legislativo monocamerale e b) per una revisione del Titolo V, che nella sostanza rafforza la dimensione nazionale ricentralizzante rispetto alla logica federalista della riforma del 2001: scompaiono le materie concorrenti e viene riconosciuta una clausola di interesse nazionale. Lo spazio di intervento e di partecipazione al processo legislativo viene comunque riservato al nuovo Senato espressione delle autonomie locali, in relazione ad una serie di materie, tra le quali “per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea” (il nuovo art. 70).

[5] Cfr. ivi, spec. pp. 109-116.

[6] Verificazione e corroborazione qui rimandano alla discussione epistemologica sviluppata nel secolo scorso nel contesto della riflessione del Circolo di Vienna e della reazione critica popperiana e post-popperiana. Sarebbe interessante esercitarsi sulle teorie e ipotesi economiche con gli strumenti della filosofia della scienza, in particolare considerando ad esempio come le teoria siano veri e propri programmi di ricerca che decidono di avere un nucleo teorico infalsificabile, una cintura protettiva sottoponibile a falsificazione e delle euristiche negative e positive: su questo si consideri il postpopperiano I. Lakatos, La metodologia dei programmi di ricerca scientifici, Il Saggiatore, Milano, 2001, pp. 19-134 (ed. or. 1978).

[7] Cfr. J.G. March, J.P. Olsen, Governare la democrazia, Il Mulino, Bologna, 1997.

[8] Si veda A. Damonte, Verso un governo migliore della spesa? Perché la politica di bilancio italiana è rimasta irresponsabile, e perché le ultime riforme potrebbero davvero fare la differenza, “Rivista Italiana di Politiche Pubbliche”, 2013, 3, pp. 317-342.

[9] Per una trattazione complessiva dell’europeizzazione delle politiche pubbliche in Italia, sia considerando le politiche pubbliche che non possono prescindere da quelle europee (da quelle inizialmente europee alla crescita del ruolo della UE), sia l’azione dell’attore italiano in rapporto all’Europa, si veda P.R. Graziano, Europeanization and Domestic Policy Change, Routledge, London and New York, 2013.